【重磅首发】国家法室主任童卫东：新《立法法》的全面解读｜中法评 · 策略
童卫东
全国人大常委会法工委国家法室主任
目次
一、完善立法的指导思想和原则
二、完善全国人大及其常委会专属立法权
三、明确合宪性审查要求，加强宪法实施和监督
四、完善全国人大及其常委会的立法程序和工作机制
五、将监察法规纳入立法法进行规范
六、完善地方性法规、规章的有关规定
七、完善备案审查制度
本文原题为《修改立法法，加强和改进新时代立法工作——立法法修改的背景和主要内容解读》，首发于《中国法律评论》2023年第2期策略栏目（即将出刊），原文16000余字，为阅读方便，脚注从略。如需引用，可参阅原文。购刊请戳这里。
2023年3月13日，十四届全国人大一次会议审议通过了关于修改立法法的决定，这是继2015年立法法修改之后的第二次修改。通过这次修改，我国立法的指导思想和原则更加完善，立法的体制机制和程序更加健全，更好地助力完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，建设社会主义法治国家。
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央从坚持和发展中国特色社会主义的全局和战略高度，对全面依法治国作出一系列重大部署，推进一系列重大工作，取得历史性成就。习近平总书记深刻阐述全面依法治国一系列重大理论和实践问题，形成习近平法治思想，为新时代全面依法治国、加强和改进立法工作提供了根本遵循。
2019年，党的十九届四中全会决定提出，完善立法体制机制，坚持科学立法、民主立法、依法立法，不断提高立法质量和效率。2021年，党中央首次召开中央人大工作会议，明确提出要加快完善中国特色社会主义法律体系，以良法促进发展、保障善治。2022年10月，党的二十大报告对完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系提出新的部署要求。
深入贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想特别是习近平法治思想，践行全过程人民民主重大理念，落实党中央重大决策部署，需要认真总结新时代立法工作实践经验，适应统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局新形势新要求，对立法法作出修改完善，进一步健全立法体制机制，规范立法活动，为提高立法质量和效率、加快形成完备的法律规范体系、建设中国特色社会主义法治体系、在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家提供有力制度支撑。
根据立法工作安排，全国人大常委会法工委于2022年年初启动立法法修改工作，经广泛征求各方面意见和认真研究，提出了立法法修正草案。2022年10月，十三届全国人大常委会第三十七次会议对立法法修正草案进行了初次审议。2022年12月，十三届全国人大常委会第三十八次会议对这部法律修正草案进行了再次审议，并决定提请十四届全国人大一次会议审议。2023年3月13日，十四届全国人大一次会议通过了关于修改立法法的决定。此次修改立法法主要从以下几个方面完善了我国立法制度。
完善立法的指导思想和原则
一是完善立法的指导思想。2015年《立法法》第3条规定了立法的指导思想，这是2000年制定立法法时规定的，体现了宪法确立的我国社会主义初级阶段的基本路线，即“一个中心、两个基本点”。一个“中心”就是以经济建设为中心，“两个基本点”就是坚持四项基本原则，坚持改革开放。坚持四项基本原则是指坚持社会主义道路、坚持人民民主专政、坚持中国共产党的领导、坚持马克思列宁主义毛泽东思想，这是1982年宪法的内容，1999年宪法修改，增加了“邓小平理论”。2004年、2018年宪法修正案对国家的指导思想作了修改完善，确立“三个代表”重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想在国家政治和社会生活中的指导地位。
2023年立法法修改，贯彻落实宪法规定和党的二十大精神，根据党和国家的重大理论创新成果，对立法的指导思想与时俱进作了修改完善，同时明确了立法的目标任务，修改决定规定：“立法应当坚持中国共产党的领导，坚持以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、‘三个代表’重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，推进中国特色社会主义法治体系建设，保障在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家。”
在立法法修正草案起草时，考虑到“一个中心、两个基本点”已包含在邓小平理论中，“三个代表”重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想对此也有新的发展，因此，未再将其具体内容展开表述。初审后修正草案公开征求意见，有的意见认为“以经济建设为中心”“坚持改革开放”具有象征意义，删去会引起外界对国家发展思路、方向发生变化的解读。
为避免误读，在提交全国人民代表大会审议的修正草案中，恢复了上述内容。同时，根据实践发展和宪法规定，增加了“贯彻新发展理念”的内容，这样立法的指导思想更加全面。为此，2023年立法法修改规定：“立法应当坚持以经济建设为中心，坚持改革开放，贯彻新发展理念，保障以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴。”
二是完善依法立法原则。依法立法是2000年立法法确立的重要原则。立法法是规范国家立法制度和立法活动的法律，它规定了各立法主体的立法权限，对法律的制定程序作了详细规定，对行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章的制定程序作了原则规定。各立法主体都应当遵守立法法规定的立法权限和程序，这是依法立法原则的核心要旨。当时立法法确定依法立法原则还有一层含义，就是明确立法应当“从国家整体利益出发”，防止部门利益法律化，防止立法中的地方保护主义倾向。
在立法法修改过程中，有的意见提出，地方立法应当从地方实际出发，“从国家整体利益出发”的规定，缺乏对发挥地方立法积极性的保障。考虑到这一规定是对国家立法的原则要求，并不影响地方立法反映地方的实际情况和需要；另外，从全国人大常委会备案审查工作情况看，有的地方立法中确实存在着地方保护主义的问题，党的十八届四中全会强调，“明确立法权力边界，从体制机制和工作程序上有效防止部门利益和地方保护主义法律化”。因此，保留的“从国家整体利益出发”的规定依然有现实必要性。
2023年立法法修改，突出依法立法首先应当依宪法立法的理念，将2015年《立法法》第3条立法指导思想中“遵循宪法的基本原则”的内容移至依法立法原则中规定，将“遵循宪法的基本原则”修改为“符合宪法的规定、原则和精神”，丰富了依法立法原则的内涵，同时也拓展了对立法进行合宪性审查的解释空间。在征求意见过程中，有的意见认为“宪法精神”欠缺确定性，担心会造成扩大解释。在我国，监督宪法实施的职责属于全国人大及其常委会，全国人大及其常委会能够把握好宪法的权威性、稳定性和立法的创新之间的平衡。
总之，要通过上述依法立法的各项要求，实现维护社会主义法制的统一、尊严、权威的目的。
三是完善民主立法原则。民主立法是2000年《立法法》确立的重要原则，包含了立法内容和立法程序两方面要求。从立法内容上，要求立法为了人民，体现人民的意志，维护人民的利益；从立法程序上，要求立法依靠人民，坚持立法公开，保障人民通过多种途径参与立法活动。民主立法原则是由我国的国家性质决定的，体现了人民当家作主。立法是为国家立规矩、为社会定方圆，是“国之大者”。
一直以来，全国人大及其常委会、国务院、地方人大及其常委会，秉持民主立法原则，在制定法律、行政法规、地方性法规过程中，广泛听取各方面意见，将民主立法原则贯彻到立法全过程各环节，可以说，立法活动是最为公开透明、公众参与最多的领域之一。
实践中，全国人大及其常委会制定法律，通过召开座谈会、论证会、听证会听取各方面意见；书面征求中央国家机关、单位、全国人大代表、地方人大常委会、高校和科研机构的意见；开展立法调研，听取地方意见，等等，形成了较为成熟的做法。
法律草案向社会公布、征求公众意见是民主立法的重要形式。1982年宪法修改，全国人民进行了四个月的讨论，是民主立法的典范。2000年立法法规定，经委员长会议决定，可以将重要法律草案向社会公布征求意见。其后，法律草案向社会公布征求意见的情况逐步增多。
随着互联网的应用普及，网上公开征求意见逐步常态化，成为直接听取社会公众意见的重要渠道。2005年7月物权法（草案）首次通过中国人大网征求社会公众意见。2008年4月，十一届全国人大常委会委员长会议决定，凡是常委会审议的法律草案，原则上在中国人大网上公布，征求社会公众意见。2013年7月环境保护法修正案（草案）二审后再次征求社会公众意见。此后，法律草案二审后继续征求社会公众意见成为常态。
设立基层立法联系点是立法直接听取基层群众意见的又一项制度创新。从2015年设立上海虹桥、甘肃临洮、江西景德镇、湖北襄阳4个基层立法联系点以来，截至2022年年底，全国人大常委会法工委在31个省、自治区、直辖市共设立了31个基层立法联系点和1个立法联系点，直接听取基层群众和各方面的意见，发挥立法“直通车”作用。
2019年11月2日，习近平总书记在上海虹桥街道考察全国人大常委会法工委基层立法联系点时，首次提出“人民民主是一种全过程的民主”。2021年10月31日，习近平总书记在中央人大工作会议上系统阐述了全过程人民民主的重大理念和实践要求。党的二十大报告对发展全过程人民民主、保障人民当家作主作出决策部署。为贯彻落实党的二十大精神和全过程人民民主重大理念，2023年立法法修改，对民主立法原则作了补充完善，增加规定：“立法应当坚持和发展全过程人民民主，尊重和保障人权，保障和促进社会公平正义。”
四是坚持社会主义核心价值观。党的二十大报告提出“坚持依法治国和以德治国相结合，把社会主义核心价值观融入法治建设”。德治和法治的关系是一个古老而又常新的话题，也是一个中国特色的国家治理问题，长期以来没有形成共识。党的十八以来，习近平总书记就这个问题作了一系列深刻论述，厘清了人们的认识。
习近平总书记提出：“法律是成文的道德，道德是内心的法律。”“法安天下，德润人心。法律有效实施有赖于道德支持，道德践行也离不开法律约束。法治和德治不可分离、不可偏废，国家治理需要法律和道德协同发力”。“法律是准绳，任何时候都必须遵循；道德是基石，任何时候都不可忽视。”
习近平总书记强调，“法治和德治两手抓、两手都要硬”，要求“必须坚持依法治国和以德治国相结合，使法治和德治在国家治理中相互补充、相互促进、相得益彰，推进国家治理体系和治理能力现代化”。坚持依法治国和以德治国相结合，是中国特色社会主义法治的鲜明特色，是习近平法治思想的重要内容。
社会主义核心价值观是社会主义法治建设的灵魂。把社会主义核心价值观融入法治建设全过程、各领域、各方面，是坚持依法治国和以德治国相结合的必然要求。
2016年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于进一步把社会主义核心价值观融入法治建设的指导意见》，要求“推进社会主义核心价值观入法入规”，强调“把社会主义核心价值观的要求体现到宪法法律、法规规章和公共政策之中，转化为具有刚性约束力的法律规定”。党的十九大提出“培育和践行社会主义核心价值观”。2018年宪法修正案将“国家倡导社会主义核心价值观”纳入宪法文本。2018年中共中央印发《社会主义核心价值观融入法治建设立法修法规划》，强调“着力把社会主义核心价值观融入法律法规的立改废释全过程，确保各项立法导向更加鲜明、要求更加明确、措施更加有力”，“推动社会主义核心价值观全面融入中国特色社会主义法律体系，筑牢全国各族人民团结奋斗的共同思想道德基础”。
近年来，在爱国主义教育、英雄烈士保护、见义勇为、文明行为促进、社会信用建设、弘扬家庭美德、弘扬中华传统优秀文化等方面，制定了许多法律法规，将人民群众广泛认同、较为成熟、操作性强的道德要求上升为法律规范，实现道德规范和法律规范相衔接、相协调、相促进，取得良好的法律效果和社会效果。为贯彻党中央的部署要求，2023年立法法修改，增加规定：“立法应当倡导和弘扬社会主义核心价值观，坚持依法治国和以德治国相结合，铸牢中华民族共同体意识，推动社会主义精神文明建设。”
铸牢中华民族共同体意识是新时代党和国家民族工作的主线，是实现中华民族伟大复兴的必然要求。党的十九大报告提出，“铸牢中华民族共同体意识，加强各民族交往交流交融，促进各民族像石榴籽一样紧紧抱在一起，共同团结奋斗、共同繁荣发展”。党的二十大报告提出，“以铸牢中华民族共同体意识为主线，坚定不移走中国特色解决民族问题的正确道路”。
经过数千年的交往交流交融，我国各民族已结成统一的中华民族。无论是做民族工作，还是制定修改涉及民族问题的法律法规，都要正确处理共同性和差异性的关系，增进共同性，尊重和包容差异性。铸牢中华民族共同体意识，推动各民族坚定对伟大祖国、中华民族、中华文化、中国共产党、中国特色社会主义的高度认同，不断推动中华民族共同体建设。为贯彻落实中央民族工作会议精神，陆地国界法、家庭教育促进法、地方组织法等法律对“铸牢中华民族共同体意识”作了规定，将“铸牢中华民族共同体意识”的理念转化为法律规范。在立法法中对此作出规定，作为指导立法工作特别是地方立法工作的原则，非常有必要。
五是明确立法决策与改革决策相衔接相统一的原则。立法和改革的关系贯穿改革开放和法治建设整个过程。在一定程度上，改革会突破现有的制度、规则，突破法律法规的规定，造成事实上的所谓“良性违法”。为避免这种情况，很长一段时间立法的思路是“宜粗不宜细”，在立法时“留白”，作原则规定，或者先改革、后立法，改革积累实践经验，立法巩固改革成果，立法是对成熟经验的总结。这是很长一段时间把握立法与改革关系的原则。
随着中国特色社会主义法律体系的形成和全面深化改革的推进，改革和法治的关系发生了重要的变化。党的十八大以来，党中央推进全面依法治国，并将全面依法治国纳入“四个全面”战略部署，强调发挥法治的引领和保障作用。习近平总书记在多个场合就改革和法治的关系发表重要讲话，有许多经典论述，如“改革和法治如鸟之两翼、车之两轮”，要求“凡属重大改革要于法有据，需要修改法律的可以先修改法律，先立后破，有序推进。有的重要改革举措，需要得到法律授权的，要按照法律程序进行”。“改革和法治相辅相成、相伴而生”，要求“在法治下推进改革，在改革中完善法治”，强调“坚持改革决策和立法决策相统一、相衔接，立法主动适应改革，积极发挥引导、推进、规范、保障改革的作用”。
习近平总书记关于改革和法治关系的重要论述，是习近平法治思想的重要组成部分。为贯彻习近平总书记的重要论述精神，发挥立法对改革的引领和保障作用，党的十八大以来，全国人大及其常委会积极适应改革开放和经济社会发展需要，坚持在法治下推进改革和在改革中完善法治相统一，加强涉及改革有关法律的立改废释工作，通过“打包”修改、作出授权决定和改革决定等方式及时为推进相关改革提供法律依据，保障党和国家机构改革、经济社会发展各领域重大改革措施顺利实施，形成了一些行之有效的做法和经验。据统计，党的十八大以来，全国人大常委会作出了48项授权决定和改革决定，同时，通过打包修改方式修改法律152件次，保障在法治轨道中推进改革。
总结立法推动改革的实践，2023年立法法修改，将习近平总书记关于改革和法治关系的经典论述法律化，作为一项立法原则，增加规定：“立法应当适应改革需要，坚持在法治下推进改革和在改革中完善法治相统一，引导、推动、规范、保障相关改革，发挥法治在国家治理体系和治理能力现代化中的重要作用。”同时，对2015年《立法法》第13条进行补充完善，修改为：“全国人民代表大会及其常务委员会可以根据改革发展的需要，决定就特定事项授权在规定期限和范围内暂时调整或者暂时停止适用法律的部分规定。”“暂时调整或者暂时停止适用法律的部分规定的事项，实践证明可行的，由全国人民代表大会及其常务委员会及时修改有关法律；修改法律的条件尚不成熟的，可以延长授权的期限，或者恢复施行有关法律规定。”
完善全国人大及其常委会专属立法权
一是明确全国人民代表大会可以授权全国人大常委会制定相关法律。2015年《立法法》第7条关于全国人民代表大会和全国人大常委会立法权限的划分是宪法的规定，比较原则。其中第7条第2款规定：“全国人民代表大会制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律。”有的意见认为应当明确什么是“基本法律”，以进一步区分哪些法律应当由全国人民代表大会通过，哪些法律应当由全国人大常委会通过。从理论上厘清哪些法律是基本法律，应当由全国人民代表大会通过，增强立法权限划分的规范性，是必要的。但是，在刑事、民事、国家机构的法律之外，还有哪些是基本法律，并不容易形成共识。
从1978年五届全国人大一次会议至2022年十三届全国人大五次会议，全国人民代表大会共审议通过68件法律案（包括宪法和宪法修正案）。其中，制定法律47件，修改法律21件。有的法律非常重要，如1979年五届全国人大二次会议通过的中外合资经营企业法，是第一部对外开放的法律，具有标志性意义。此外，还有中外合作经营企业法、外资企业法、全民所有制工业企业法都是全国人民代表大会通过的，但说这些法律是基本法律，可能认识会有分歧。有些法律，如国家安全法、环境保护法、劳动法等都是特定领域的基础性法律，但这些法律都是由全国人大常委会通过的。
理论上，全国人民代表大会可以制定所有的法律。实践中，哪些法律由全国人民代表大会通过，受诸多因素影响，将全国人民代表大会和全国人大常委会的立法权限划分得泾渭分明，难度大，必要性不大。
这次立法法修改，明确全国人大可以授权全国人大常委会制定相关法律，是根据近年来的立法实践作出的规定。2020年5月十三届全国人大三次会议通过《关于建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制的决定》，授权全国人大常委会就建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制制定相关法律。2021年3月十三届全国人大四次会议通过《关于完善香港特别行政区选举制度的决定》，授权全国人大常委会修改香港特别行政区基本法附件一和附件二。
此前也有全国人民代表大会授权全国人大常委会立法的情况，如1987年4月六届全国人大五次会议通过了《关于〈中华人民共和国村民委员会组织法（草案）〉的决定》，授权全国人大常委会根据宪法规定的原则，参照大会审议中代表提出的意见，进一步调查研究，总结经验，审议修改后颁布试行。
二是明确监察委员会的产生、组织和职权由法律规定。国家机构的组织和职权是全国人大和全国人大常委会的专属立法权。国家监察体制改革后，2018年宪法修改，明确各级监察委员会是国家的监察机关，监察委员会的组织和职权由法律规定。
三是将全国人大及其常委会专属立法权中的“仲裁制度”修改为“仲裁基本制度”。1994年仲裁法规定了民事仲裁基本制度，1995年体育法规定了体育仲裁制度，2007年劳动争议调解仲裁法规定了劳动争议仲裁制度，2009年农村土地承包经营纠纷调解仲裁法规定了土地承包经营纠纷仲裁制度，我国的仲裁制度越来越健全。
近年来，为了推进更高水平对外开放，国家支持部分地区建设国际商事仲裁中心试点，如深圳、珠海探索建立国际仲裁院并出台国际仲裁院条例，有的自由贸易区探索临时仲裁制度，等等。上述实践探索无法完全适用仲裁法等法律的规定，有必要在立法权限上为地方制定相应的仲裁制度规则留下空间。因此，贯彻党中央关于强化涉外法律服务的战略部署，适应高水平对外开放工作需要，2023年立法法修改，将只能制定法律事项中的“仲裁制度”修改为“仲裁基本制度”。
明确合宪性审查要求，加强宪法实施和监督
宪法是国家的根本法，是治国安邦的总章程，具有最高的法律地位、法律权威、法律效力，具有根本性、全局性、稳定性、长期性。
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把全面贯彻实施宪法摆在全面依法治国的突出位置，推进宪法理论和宪法实践创新，深化了对我国宪法制度建设的规律性认识，采取一系列有力措施加强宪法实施和监督工作，取得重要成果和进展。党的十八届四中全会公报提出，坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政；要求完善全国人大及其常委会宪法监督制度。
党的十九大报告提出，加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作，维护宪法的权威。党的十九届四中全会决定提出，健全保证宪法全面实施的体制机制；加强宪法实施和监督，落实宪法解释程序机制，推进合宪性审查工作；依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件。中央人大工作会议提出：加强宪法监督，维护宪法权威和尊严，推进合宪性审查工作，积极稳妥处理合宪性、涉宪性问题。
党的二十大报告强调，加强宪法实施和监督，健全保证宪法全面实施的制度体系，更好发挥宪法在治国理政中的重要作用，维护宪法权威。2022年12月，习近平总书记发表《谱写新时代中国宪法实践新篇章》署名文章，提出“要完善宪法监督制度，推进宪法监督的规范化、程序化建设，提高合宪性审查、备案审查能力和质量，推进合宪性审查工作，落实宪法解释程序机制，积极回应社会各方面对涉宪问题的关切”，强调“要全面发挥宪法在立法中的核心地位功能，每一个立法环节都把好宪法关”。
合宪性审查工作是新形势下加强宪法实施和监督的重要举措。2018年修改宪法，将全国人大法律委员会更名为“宪法和法律委员会”。2018年6月十三届全国人大常委会第三次会议作出《关于全国人民代表大会宪法和法律委员会职责问题的决定》，在宪法和法律委员会的职责中，明确“推进合宪性审查、加强宪法监督”。2020年2月,党中央出台了关于推进合宪性审查工作的指导性文件，为推进合宪性审查工作提供了重要指导和基本遵循。
2021年党中央印发《法治中国建设规划（2020-2025）》，要求“全国人大及其常委会通过的法律和作出的决定决议，应当确保符合宪法规定、宪法精神。推进合宪性审查工作，健全合宪性审查制度，明确合宪性审查的原则、内容、程序。建立健全涉及宪法问题的事先审查和咨询制度，有关方面拟出台的行政法规、军事法规、监察法规、地方性法规、经济特区法规、自治条例和单行条例、部门规章、地方政府规章、司法解释以及其他规范性文件和重要政策、重大举措，凡涉及宪法有关规定如何理解、实施、适用问题的，都应当依照有关规定向全国人大常委会书面提出合宪性审查请求。”
十三届全国人大常委会采取一系列措施，在立法、修法、释法、作出决定中开展合宪性审查工作，推进合宪性审查工作显性化、规范化、常态化。如制定监察法、外商投资法，修改刑事诉讼法，修订人民法院组织法、人民检察院组织法、修改人口与计划生育法，通过关于设立上海金融法院、关于宪法和法律委员会职责问题、关于国家监察委员会制定监察法规、关于中国人民解放军现役士兵衔级制度等决定时，都进行了合宪性审查，遵循宪法规定和宪法原则作出适当处理。
其中，修改人口与计划生育法时，除宪法和法律委员会在审议结果报告中就有关宪法问题专门作出说明外，法工委提出的研究意见，还作为参阅文件印发全国人大常委会会议，对宪法关于计划生育规定的制度内涵作出阐述说明，这在全国人大常委会的历史上是第一次，积极回应了社会公众对涉宪性问题的关切，有力确保党中央重大决策部署顺利落地实施。
全国人大宪法和法律委员会、全国人大常委会法工委按照职责要求，具体承担对法律草案、决定决议草案等审议过程中合宪性、涉宪性问题研究，确保每一项法律和决定都符合宪法规定、原则和精神。另外，在备案审查工作认真研究和妥善处理合宪性、涉宪性问题。例如，2018年针对全国政协委员提案中建议对收容教育制度进行合宪性审查问题，全国人大常委会法工委经研究提出适时废止收容教育制度的意见。2019年12月，十三届全国人大常委会第十五次会议作出了《关于废止有关收容教育法律规定和制度的决定》。再如，2021年国务院有关部门对有的民族自治地方的民族教育条例等法规提出合宪性审查建议，全国人大常委会法工委审查后提出了处理意见，制定机关已废止有关法规。
合宪性审查是中国式的宪法监督制度，具有中国特色，符合中国国情，彰显中国智慧。合宪性审查的提出和实践，实现了我国宪法监督理论的理论创新和话语转变，推动我国宪法监督实践取得重要进展。
2023年立法法修改，贯彻党中央关于加强宪法实施和监督、推进合宪性审查工作等部署要求，总结近年来的实践经验，坚持对立法活动进行事前、事中、事后全过程合宪性审查：
（1）明确法律案起草和审议过程中的合宪性审查要求。规定：法律草案的说明应当包括“涉及合宪性问题的相关意见”；对法律案中“涉及的合宪性问题”，宪法和法律委员会应当在修改情况的汇报或者审议结果报告中予以说明。（2）明确备案审查工作中的合宪性审查要求。规定：有关国家机关认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例“存在合宪性、合法性问题”的，可以向全国人大常委会书面提出进行审查的要求；同时对存在合宪性、合法性问题的，规定了处理的主体和程序。
在修改过程中，有的意见提出，在备案审查的相关规定中，同时出现“同宪法或者法律相抵触”和“存在合宪性、合法性问题”的表述，在内容上有交叉。对于这个问题，可以理解为两者在程度上有差别，“同宪法或者法律相抵触”可以理解为明显违反宪法或者法律的规定、原则和精神，这种情况比较容易判断，在实践中发生的可能性不大；“存在合宪性、合法性问题”可以理解为是否符合宪法、法律有疑问，需要由全国人大宪法和法律委员会与有关的专门委员会、常委会工作机构进行研究，提出意见、作出判断，这种情况在实践中会发生。根据全国人大宪法和法律委员会与有关的专门委员会、常委会工作机构的意见，作出合宪性安排，比较符合中国实际。
完善全国人大及其常委会的立法程序和工作机制
一是增加紧急立法程序。在六届全国人大常委会以前，提请常委会审议的法律案，一般都在当次会议上表决通过。从六届全国人大常委会开始，提请常委会审议的法律案，一般是二审通过。1987年制定的全国人大常委会议事规则确认了这一制度。九届全国人大常委会为了提高立法质量，决定原则上法律案实行三审通过，并在2000年《立法法》中确认了这一制度。同时立法法规定各方面意见比较一致的，可以经两次常委会审议后交付表决；调整事项较为单一或者部分修改的法律案，各方面的意见比较一致的，也可以经一次常委会审议即交付表决。实践中，多数新制定的法律，一般三审通过，修改法律多数两审通过，修改内容较为单一的，一审通过。
2023年立法法修改，考虑到如有特殊情况，需要紧急立法，因此规定列入常委会会议议程的法律案，“遇有紧急情形”的，也可以经一次常委会会议审议即交付表决。
二是完善法律案的终止审议程序。2000年制定立法法时，根据当时的实践情况，规定了法律案的终止制度，即列入常委会会议审议的法律案，因各方面对制定该法律的必要性、可行性等重大问题存在较大分歧搁置审议满两年的，或者因暂不付表决经过两年没有再次列入常委会会议议程审议的，由委员长会议向常委会报告，该法律案终止审议。这一制度是解决有的法律案因分歧较大、长期搁置问题而作出的规定。对于有的需要继续审议的法律案，在搁置审议两年到期前启动审议，然后再视情况适时审议通过。
这样的例子不少，如监督法草案、行政强制法草案、资产评估法草案、证券法修订草案，等等。近年来也出现个别法律案，因出台时机不成熟、又不宜终止审议的情况。为适应立法实践中的特殊情况，此次立法法修改，增加规定“必要时，委员长会议也可以决定延期审议”。
三是明确有关国家机关可以提出法律解释案。2015年《立法法》规定国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和全国人大各专门委员会以及省级人大常委会可以向全国人大常委会提出法律解释要求。截至2022年12月，全国人大常委会现行有效的法律解释共24件。多数情况下都是由其他国家机关提出法律解释要求，全国人大常委会作出法律解释。也有的是由有关国家机关提出法律解释的议案，比如2022年12月十三届全国人大常委会第三十八次会议审议通过的《关于<中华人民共和国香港特别行政区维护国家安全法>第十四条和第四十七条的解释》，是由国务院提出议案。
为适应实践中不同情况，2023年立法法修改，增加规定国务院、中央军事委员会、国家监察委员会、最高人民法院、最高人民检察院和全国人大各专门委员会可以向全国人大常委会“提出相关法律案”。这里的相关法律案，即指相关法律解释案。
四是丰富和完善立法形式。随着中国特色社会主义法律体系的不断完善，立法的形式也越来越丰富。从十三届全国人大及其常委会五年立法成果看，通过宪法修正案，制定法律47件，包括编纂民法典，修改法律111件次，废止法律16件，作出法律解释、有关法律问题和重大问题的决定53件。立改废释纂和决定这些立法形式都在实际运用。
为贯彻党中央关于推进科学立法、民主立法、依法立法，丰富立法形式，统筹立改废释纂等要求，总结实践经验，2023年立法法修改增加两条规定：（1）全国人大及其常委会坚持科学立法、民主立法、依法立法，通过制定、修改、废止、解释法律和编纂法典等多种形式，增强立法的系统性、整体性、协同性、时效性。（2）全国人大及其常委会作出有关法律问题的决定，适用本法的有关规定。
五是明确基层立法联系点的法律地位和作用。建立基层立法联系点，是党的十八届四中全会作出的决策部署。自2015年设立4个基层立法联系点以来，全国人大常委会法工委在31个省、自治区、直辖市共设立了31个基层立法联系点和1个立法联系点，截至2022年12月，已有142部法律草案征求基层立法联系点的意见，收集了1.5万多条意见，采纳了2800多条意见，真正实现了人民民主和国家意志相统一。基层立法联系点是国家立法机关直接联系基层群众的有效渠道，是全过程人民民主的生动实践。
党的二十大报告提出：“健全吸纳民意、汇集民智工作机制，建设好基层立法联系点。”2023年立法法修改，为了更好体现立法坚持全过程人民民主的要求，根据党中央精神和实践做法，增加规定：“全国人民代表大会常务委员会工作机构根据实际需要设立基层立法联系点，深入听取基层群众和有关方面对法律草案和立法工作的意见。”“省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民代表大会常务委员会根据实际需要设立基层立法联系点，深入听取基层群众和有关方面对地方性法规、自治条例和单行条例草案的意见。”
六是明确全国人大常委会工作机构编制立法技术规范。立法的政治性、政策性很强，同时，立法也是技术活，要遵守一定的技术规范。立法技术规范是对立法体例、文本结构、词语表述等进行规范，统一标准，为立法提供技术支持。编制立法技术规范，加强立法指引，有利于提高立法质量。
全国人大常委会一直重视立法技术规范工作，全国人大常委会法工委对立法技术规范多次进行专题研究，总结实践经验，于2012年12月编印了《立法工作规范手册（试行）》。2015年立法法修改，对法律结构、题注等立法技术问题作出原则规定。《法治中国建设规划（2020-2025年）》提出“完善立法技术规范，加强立法指引”。目前，全国人大常委会法工委正在推进完善《立法工作规范手册（试行）》。2023年立法法修改，对编制立法技术规范作出规定，强化立法技术规范的作用。
将监察法规纳入立法法进行规范
国家监察委员会是2018年的宪法修正案确定设置的国家机构。同时，宪法修正案规定，监察委员会的组织和职权由法律规定。2018年与宪法修正案同时通过的监察法，对监察委员会的组织和职权作了具体规定。由于国家监察委员会是新设立的国家机构，是否需要赋予法规制定权，当时还没有深入研究，因此，监察法没有规定国家监察委员会可以制定法规。
在监察法实施过程中，有不少规定需要进一步具体化，需要制定法律的实施细则，为此，2019年10月，十三届全国人大常委会第十四次会议通过关于国家监察委员会制定监察法规的决定，明确国家监察委员会根据宪法和法律，制定监察法规，并对监察法规的权限范围、制定程序和备案等作了规定。
当时也有意见提出，授权国家监察委员会制定监察法规，属于立法体制的变化，应当修改立法法予以明确。为此，全国人大宪法和法律委员会关于决定草案的审议结果报告中对此作出安排：“在立法法修改前，由全国人大常委会作出关于国家监察委员会制定监察法规的决定，是必要的，符合宪法和监察法的原则和精神。同时，建议对立法法的修改抓紧研究，对国家监察委员会制定监察法规及相关问题作出规定。”因此，2023年立法法修改，进一步明确国家监察委员会的监察法规制定权。增加规定：“国家监察委员会根据宪法和法律、全国人民代表大会常务委员会的有关决定，制定监察法规，报全国人民代表大会常务委员会备案。”
完善地方性法规、规章的有关规定
一是完善设区的市立法权限的规定。2015年修改立法法的一个重要内容就是赋予所有设区的市立法权，规定设区的市可以对“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护”等方面的事项制定地方性法规和地方政府规章。之后，在设区的市行使地方立法权的实践中，不少地方就特定的具体事项来函询问是否属于设区的市立法权限，全国人大常委会法工委基本上都作了肯定答复，支持设区的市的立法需求。因此，实践中对“城乡建设与管理”范围的理解和把握是较为宽泛的。
在立法法修改过程中，一些地方建议适当扩大设区的市立法权限，以适应实践中地方不断增长的立法需求。考虑到设区的市的特点和地方创新基层治理的实际需要，增加规定设区的市可以对“基层治理”事项制定地方性法规和地方政府规章；同时，根据2018年宪法修正案有关表述，将“环境保护”修改为“生态文明建设”，进一步适应设区的市制定地方性法规的实际需要。
二是明确区域协同立法。区域协同立法是近年来地方立法的创新做法，从实践来看，京津冀、长三角已经形成比较成熟的立法协同工作机制，山西、福建、山东、江西、湖北、湖南、广西、云南、贵州、重庆、四川等不少地方也进行了积极探索。中央人大工作会议明确提出，建立健全区域协同立法、流域立法、共同立法工作机制。2022年修改的地方组织法，对区域协同立法作出了原则规定。此次修改立法法，不少地方建议总结实践中的成熟经验和做法，对区域协同立法作出规定。
因此，为贯彻国家区域协调发展战略和中央人大工作会议精神，适应地方实践需要，增加规定：“省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民代表大会及其常务委员会根据区域协调发展的需要，可以协同制定地方性法规，在本行政区域或者有关区域内实施。”“省、自治区、直辖市和设区的市、自治州可以建立区域协同立法工作机制。”
三是对浦东新区法规、海南自由贸易港法规作出规定。为了推进更高水平对外开放，按照党中央决定部署，2021年6月，十三届全国人大常委会第二十九次会议分别通过了《关于授权上海市人民代表大会及其常务委员会制定浦东新区法规的决定》和《海南自由贸易港法》，授权上海市人大及其常委会制定浦东新区法规、海南省人大及其常委会制定海南自由贸易港法规。
在2023年立法法修改过程中，对要不要在立法法作出规定，进行过认真研究。在十四届全国人大一次会议上，有些代表提出浦东新区法规、海南自由贸易港法规是新时代地方立法的新形式，是国家立法体制创新发展的重大制度成果，应当在立法法中固定下来。但也有代表认为这是两种特殊的地方立法形式，不需要在立法法中规定。考虑到全国人大常委会授权制定浦东新区法规、海南自由贸易港法规，是为我国推进更高水平上对外开放提供法制保障，具有象征意义，而且这两种法规是新的地方立法形式，立法法作为规范立法制度的基本法律，对此作出规定是必要的。
四是进一步扩大部门规章制定主体范围。2015年立法法规定，国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构，可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内，制定规章。
实践中，除立法法规定的上述机构外，有的具有行政管理职能的国务院直属事业单位，如2023年3月国务院机构改革前的中国证券监督管理委员会、中国银行保险监督管理委员会，以及列入中共中央机构序列的合署机构，如国家保密局、国家密码管理局，分别依据证券法、银行业监督管理法、保密法、密码法的规定可以制定规章。为进一步规范规章的制定权，根据实践做法，此次修改立法法在部门规章制定主体中增加“法律规定的机构”，明确法律才能授予规章制定权，即立法法规定以外的国家机构需要单行法律的授权，才能制定规章。
完善备案审查制度
对行政法规、监察法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规、司法解释、特别行政区本地法律、规章以及其他规范性文件进行备案审查，是宪法和法律规定的一项重要制度，是保障宪法法律实施、维护国家法治统一的重要举措。
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央从推进全面依法治国、加强宪法法律实施和监督的战略高度，就加强备案审查工作作出一系列决策部署。党的十八届三中全会、四中全会，十九届二中全会、四中全会和党的二十大，中央全面依法治国工作会议，中央人大工作会议以及党中央有关文件都提出了明确的任务要求。党的十八届四中全会决定提出，加强备案审查制度和能力建设，把所有的规范性文件纳入备案审查范围。党的十九届四中全会决定提出，加强备案审查能力建设，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件。
党的二十大报告提出，完善和加强备案审查制度。中央人大工作会议提出，提高备案审查工作质量，依法纠正、撤销违反宪法法律规定的法规、司法解释和其他规范性文件；进一步加强相关法律法规的专项审查和集中清理。《法治中国建设规划（2020-2025）》等文件提出，要建立健全党委、人大常委会、政府、军队等之间的备案审查衔接联动机制；针对法律规定之间不一致、不协调、不适应问题，及时组织清理。
全国人大常委会高度重视备案审查工作，委员长会议通过《法规、司法解释备案审查工作办法》等文件，建立全国人大常委会听取备案审查工作年度报告制度，健全备案审查衔接联动机制，加快备案审查信息平台建设，推动备案审查工作不断规范化制度化。
经过持续努力和有力推动，围绕贯彻“有件必备、有备必审、有错必纠”的总要求，全国人大常委会工作机构扎实推进备案审查工作，加大审查力度、丰富审查方式，增强纠错刚性，逐步实现显性化、制度化、常态化。2023年立法法修改，贯彻中央文件精神，总结近年来的实践经验，对2015年立法法关于备案审查的有关规定进行补充和完善。
一是完善主动审查制度。2015年《立法法》规定：“有关的专门委员会和常务委员会工作机构可以对报送备案的规范性文件进行主动审查。”2023年立法法修改，将2015年立法法第99条第3款修改后单列一条，规定：“全国人民代表大会专门委员会、常务委员会工作机构可以对报送备案的行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例等进行主动审查，并可以根据需要进行专项审查。”“国务院备案审查工作机构可以对报送备案的地方性法规、自治条例和单行条例，部门规章和省、自治区、直辖市的人民政府制定的规章进行主动审查，并可以根据需要进行专项审查。”
二是落实党中央关于建立健全备案审查衔接联动机制的要求。增加规定：“备案审查机关应当建立健全备案审查衔接联动机制，对应当由其他机关处理的审查要求或者审查建议，及时移送有关机关处理。”
三是明确法律法规清理制度。法律法规清理是保证法律体系科学、和谐、统一的重要举措，是立法适应改革发展要求的必然要求。改革开放以来，我国经济社会快速发展的同时，法制建设也同步前进，短短40年多间，中国特色社会主义法律体系已形成并不断完善，截至2022年12月，已制定法律295部，行政法规599件，地方性法规1.3万多件，规章数量更为庞大。保证法律体系的内在和谐统一，是完善法律体系的当务之急。党的十八届四中全会决定提出，对不适应改革要求的法律法规，要及时修改和废止。中央人大工作会议明确要求，进一步加强相关法律法规的集中清理。《法治中国建设规划（2020-2025年）》提出，针对法律规定之间不一致、不协调、不适应问题，及时组织清理。
历史上，全国人大及其常委会分别于1954年、1979年先后通过两个具有法律清理性质的决议，1987年、2009年先后两次开展全面法律清理，废止、修改了不少过时或者明显不适应经济社会发展需要的法律。十三届全国人大常委会围绕党中央重大决策部署、政策调整和保障重要法律实施，在生态环保、优化营商环境、食品药品安全、人口与计划生育、民法典贯彻实施、行政处罚法等20多个领域的规范性文件开展专项审查和清理，督促推动制定机关废止或者修改2.5万件，维护了公民合法权益和国家法治统一。
贯彻党中央决策部署，总结实践经验，2023年立法法修改，增加规定：“对法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章和其他规范性文件，制定机关根据维护法制统一的原则和改革发展的需要进行清理。”
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出版：法律出版社
期刊号：CN10-1210/D
出版时间：2022年
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